2017/2018美国最高法院判例译述(1)——河水悠悠，各州争不休

【本案是美国最高法院两周前刚判决的案子，还热乎乎的，今天作为2017-2018 term的判例译述的第一篇推出。前一年度的判例译述以“2017”标明，本年度的判例译述将以“2017-2018 term”标明。该案与众不同之处在于涉及州际纠纷，因而最高法院对其具有初审管辖权。同时，本案还对美国宪法中的州际协议条款进行介绍，笔者也是第一次接触该条款，了解到美国各州之间签订州际协议必须得到国会批准，批准后即成为联邦制定法的一部分。由于边看边学到了新东西，不免写得长了些。另外，看到二十世纪初美国政府同意为墨西哥修建大坝和水库，不知怎么总想起特朗普总统要在美墨边境修墙的事来。本文译述者为高凌云，云翻译工作室负责人。】

德克萨斯州 诉 新墨西哥州和卡罗拉多州

——河水悠悠，各州争不休

原案名：State of Texas v. State of New Mexico and State of Colorado

判决日期：2018年3月5日

案号：141（联邦最高法院初审案件）

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/slipopinion/17

主笔：戈萨奇大法官

判决主旨：州际协议一旦被国会批准，即成为联邦制定法的一部分。当各州之间有关违反州际协议的纠纷可能会影响到美国政府履行国际条约义务的能力时，美国政府可以作为第三人介入诉讼。

判决译述：

1.美墨条约：美国负责为墨西哥建水库

里奥格兰德河（Rio Grande）发源于卡罗拉多州的落基山脉，飞流直下三千多公里，抵达墨西哥湾，其中美墨界河大约就有两千多公里。格兰德河一路上流经的诸多国家和地区均对其资源有着互相冲突的要求。由于格兰德河的河床不断北移，近百年来美墨之间边界之争不断，在美国国内不同的州之间也引发了冲突。

十九世纪九十年代，墨西哥向美国政府抱怨说，位于美国境内的该河上游水源需求日益增长，使得墨西哥境内的下游水源所剩无几。美国政府就建议挖一个水库，并保证墨西哥能定期且有控制地从水库放水用。最终美国政府把建坝地址选在新墨西哥州的象山村（Elephant Butte），该村位于德克萨斯州（以下简称为“德州”）州界北部105英里处。

1904年，美国政府在一次有关“河流灌溉代表会议（Irrigation Congress）”上向墨西哥代表以及将受到影响的各州代表提出了这一建议，相关方对此建议表示了“衷心的支持和同意”。随后，美国政府与墨西哥政府于1906年签订了美墨条约（Convention Between the United States and Mexico Providing for the Equitable Distribution of the Waters of the Rio Grande for Irrigation Purposes），同意在新水库建成后，由美国每年向墨西哥运送6万英亩呎（每英亩呎等于1,234立方米）的水。

之后，美国政府于1910年开始建造大坝，作为当时更大的一个基础设施项目“里奥格兰德项目”的一部分，于1916年完工。

2.下游合约：美国各州按比例分配用水

然而，格兰德河流经的美国境内各州之间产生了诸多纠纷。为解决这些纠纷，各方签署了好几个临时协议，同时又开始谈判新的协议。在最初的一系列协议中，美国政府承诺用水库的水给位于新墨西哥州和德州的大约有15.5万英亩灌溉地的下游水区供水，而这些用水区也同意按比例支付水费，大约新墨西哥州支付57%，德州支付43%。这些协议被称为“下游合约（Downstream Contracts）”。

3.州际协议：新墨西哥州负责向水库输水

后经美国政府同意，德州、卡罗拉多州和新墨西哥州于二十世纪三十年代签订了一份“里奥格兰德协议（Rio Grande Compact，以下简称‘州际协议’）”，美国国会于1939年批准了该协议。当事方在协议中明确了该协议只用于解决州际纠纷，而不应影响联邦政府依据条约对墨西哥做出的运送水的承诺。鉴于此，协议要求卡罗拉多州每年向新墨西哥州运送特定数量的水。协议并没有同样要求新墨西哥州每年向德州运送特定数量的水，而是要求新墨西哥州将水运送至水库。单独看这个要求似乎有些奇怪，好像德州从中得不到水。但是，差不多同时在谈判着的“下游合约”中承诺每年从水库中为德州运送一定数量的水，这样看来就合理了。

4.新墨西哥州明修栈道，暗渡陈仓

本来问题差不多解决了，可是近来德州发现新墨西哥州允许下游的新墨西哥州用户以“下游合约”未预料到的方式从水库底部把水抽走，从而事实上违反了其向水库运送水的合同义务。于是，德州向最高法院提起初审诉讼请求，抱怨新墨西哥州违反了“州际协议”。

话说美国联邦宪法授权联邦最高法院作为终审法院处理一般案子，然而对于州际纠纷，宪法却授予最高法院初审管辖权。因此，最高法院立案审理。

经最高法院同意，美国政府作为第三人介入诉讼，也提出与德州类似的主张，声称新墨西哥州违反了“州际协议”。

新墨西哥州提出动议，要求法院驳回起诉。

法院于是指定特别法官（Special Master）审理此案，听取辩论，最终形成了一份临时报告，建议最高法院拒绝新墨西哥州提出的驳回德州诉讼的动议，同时，特别法官还建议最高法院部分驳回联邦政府提出的诉讼，理由是“州际协议”并未授权美国政府实施该协议条款的权力。也就是说，“州际协议”是各州之间的事儿，联邦政府无权干涉。

针对特别法官的报告，当事各方均提出了反对意见。最高法院决定听取其中的两个反对意见：一个是由美国政府提出的，一个是由卡罗拉多州提出的。

关于美国政府在本次初审诉讼中可以提出的主张的范围，美国政府认为它可以针对违反“州际协议”本身主张权利；卡罗拉多州则认为美国政府只有在依据1906年与墨西哥签订的条约的范围内提出主张。

因此，本案需要最高法院解决的问题只是一个初步的很窄的问题，即：美国政府是否可以作为第三人，提出与德州政府业已提出的主张本质上相类似的主张？

5.最高法院：美国政府是不是合格第三人？

大法官们从宪法开始分析。联邦宪法中的“州际协议条款（Compact Clause）”规定，未经国会同意，各州不得与其他州之间签订任何协议或协定，其目的是为了避免任何两个州之间的协议或协定可能会损害其他州的利益，同时还保障立法者可以检查国家政府的权利是否受到侵害。因此，如果一个州际协议有可能导致与某个外国国家发生摩擦，或者损害自己国家的另一区域的利益，国会就不会批准。然而，一旦国会批准了某个州际协议，该协议就和任何其他联邦制定法一样成为美国土地上的法律。

最高法院认为，他们在处理州际协议案件中的职责与处理普通诉讼案件中的职责不同。联邦宪法赋予最高法院对州际纠纷拥有初审管辖权。在这些案件中，最高法院的职责是替代外交机构处理主权国家/地区之间的，以及可能诉诸武力解决的纠纷。因此，最高法院可以通过判决来规范和调整法律程序以最好地促进正义目的。

在利用这一特殊授权时，法院有时会允许联邦政府参与州际协议诉讼，以保护“明显的联邦政府利益”，而普通的诉讼方在传统的诉讼中一般不会被允许这样做。同时，大法官们强调，这种允许，不应与特许混为一谈。概括而言，几乎任何州际协议都会触及联邦政府的利益——外交、州际贸易、税务及财政支出等。无疑，这正是联邦宪法要求国会批准州际协议的原因。然而，仅仅因为国会在批准州际协议时享有特殊职能，并不意味着美国政府就有一揽子授权，可以第三人身份介入任何有关对这些协议进行解释的案子中。

另外，这一独特的授权是针对初审审判，与在其他案件中的上诉审不同。

最高法院最终认为美国政府可以介入本案并提出特定主张的原因有四个：

（1）美国政府对此具有利益

首先，该“州际协议”与“里奥格兰德项目”以及“下游合约”有着千丝万缕的联系。“州际协议”明确说明其目的是在受到影响的各州之间公平地分摊格兰德河水。然而，该目的之实现只能有一个原因，即当州际协议签署并颁布之时，美国政府已经谈判并批准了“下游合约”，并据此承担了向德州运送一定数量水的义务。通过这个方式，美国政府经由“下游协议”，成为“州际协议”的某种“代理人”，负有保证实际履行“州际协议”中有关按公平比例向德州和新墨西哥州分配水的义务的职责。或者，可以认为“州际协议”默示地将“下游合约”作为自身的一部分。无论如何，美国政府对保证河水按照“州际协议”条款的规定储存于水库这一点具有利益。

（2）美国政府与州际协议的运行关系紧密

第二，新墨西哥州承认美国政府在“州际协议”的运行中具有不可分割的作用。在诉讼程序早期，新墨西哥州就主张说联邦政府是本诉讼不可或缺的当事人，因为其有责任根据“下游合约”的规定供水。在口头辩论过程中，新墨西哥州认为联邦政府与“州际协议”运行间的关系如此紧密，州政府甚至可以根据“州际协议”起诉美国政府干预了该协议的运行。

（3）违反州际协议会导致美国政府无法履行条约义务

第三，违反该“州际协议”可能会危及联邦政府完成其条约义务的能力。美国与墨西哥之间的条约要求美国政府每年从象山村水库运送6万英亩呎的水给墨西哥。为了灌满水库，“州际协议”规定新墨西哥州有义务将特定数量的水运送到水库。如果新墨西哥州没能履行该义务，可能直接损害联邦政府履行其条约义务的能力。如今“州际协议”明确说明它将不会影响美国依据条约对墨西哥的义务，然而，这只意味着“州际协议”试图避免损害联邦政府的条约义务。而允许美国政府参与本诉讼才能让美国政府保证那些义务事实上能被遵守。

4.美国政府作为第三人只针对州际协议提出与原告同样的主张

第四，美国政府在由德州提起的已有诉讼中，提出自己针对“州际协议”的主张，寻求实质上与德州政府同样的救济请求，且德州并未提出异议。本案并不讨论美国政府是否能提起诉讼迫使某州履行其依据州际协议所承担的义务，或者美国政府是否能扩大州际之间纠纷的范围问题。

最后，大法官们认为上述因素均支持允许美国政府在这一初审诉讼中针对“州际协议”提出主张。大法官们强调说，该判决并不涉及当任何以上考量因素缺失，或者出现任何另外的考量因素时，结果是否会不同的问题。美国政府对特别法官的报告提出的反对意见成立，其他反对意见被驳回，本案发回到特别法官处，根据本意见继续审理。

美国最高法院判例译述——云翻译工作室  出品

主编：        高凌云

副主编：    赵予慈  齐冠云

撰稿人：    赖雪金  蒋佳颖  郑家豪  纪宁宁 崔伟 孙樱榕  赵予慈  齐冠云  蒋彧  陈曦

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